还有就是边疆地区吏治问题突出。边疆吏治始终是困扰统治者的一个难题。边疆山高皇帝远，官吏多大权在握且缺少监督，贪渎腐败的情形相当普遍。另外，边疆官吏的来源、选拔问题也长期未得到解决。推行羁縻治策之时，掌握实权的边疆官吏多由内地派遣，封建王朝授予边疆夷狄首领之王、侯、邑君或将军、都督与刺史等职多为虚衔。唐前期慎重任命边吏镇将，边帅皆用忠厚名臣，且不久任、不遥领及不兼统，功名卓著者往往入为宰相。但开元以后镇将坐大及边疆局势动荡，与边疆吏治的混乱及腐败有关。朝廷面临的又一难题，是内地官吏多不愿赴任边疆。唐朝乃许在黔中、岭南等地，由都督会同御史在地方士绅中选补土吏，时称“南选”，但不少人仍是“简择未精”。而且在边疆就地选补的官吏，并未归入吏部管理，其中问题甚多，出任边疆的官吏主要来自内地，终难解决所需大量称职边疆官吏的问题。

土官土司制度基本上解决了设治地区中下级官吏的来源问题。以蛮夷首领为官吏管辖土民，大致有较具威信、熟悉情况和施法简便等特点。以土军代替官军镇守边疆，还大幅度减少国库的支出。

土司由朝廷授给统一官职，颁发印信、号纸。号纸上书土司姓名、年龄、职衔世袭及授职时间等，以示其具有朝廷命官的合法身份。土司官衔中有严格的等级差别。指挥使以下(包括指挥使)分为七等:指挥使、同知、俭事，土千户、副土千户、土百户，从正三品到正六品，最后的百长无品级。宣慰使分为四等，宣慰使、同知、副使、俭事，从三品到正五品。招讨使分为二等，从五品的招讨使和正六品的副使；安抚使司分为四等，安抚使、同知、副使、俭事，从五品到正七品。长官司分正六品的长官司长官和正七品长官司副长官。

土司也有了固定的义务，除了朝贡外，还必须交纳相应的赋税，供驱调，朝廷还要派遣流官驻在土司衙门，监督土司的行动；土司已经算是朝廷的命官了。土司对封建朝廷有纳贡输赋和应征调的义务，以表示对封建王朝的忠勤。

为使土司忠于职守，朝廷对土司还要进行严格地考核，有功则奖，有罪则惩。

湖广西部苗疆确立土司制度并不是那么顺利。

元世祖至元十二年(1275年)，五溪大姓永顺彭氏率先归顺。据《元史。世祖本纪》，至元三十年(1293年)“永顺路彭世强等九十人…各授蛮夷官，赐以玺书谴归。”永顺彭思万至京朝贡，朝廷赐以印缓，又置永顺路，旋改安抚司，均为正三品，在元初湘鄂西诸峒蛮土酋中，属于授职较早地位颇高的大土司。

而苗疆的其他土酋就没那么顺从了。元代初中期，五溪各土酋势力叛服不常。而这些反叛多少还和元初开辟的这条西南驿道有点关联。

入湖广道开通之后，接踵而来的就是地方行政隶属关系的调整。新隶属于湖广行省八番顺元等处宜慰使都元帅府的思州宣抚司和播州宣抚司，因云南入湖广驿道开通后的便利而不愿意回隶四川行省管辖。元中央政府十分看重当地蛮族的归附，不太理会八番顺元等处宜慰使斡罗思提出的欲将整个贵州高原及周边地区置于八番顺元等处宜慰使都元帅府管理的计划，他们不想过多地改变地方原有的路级行政区的管理格局。正是由于基于驿道沿线设置交易市场的考虑，因而，元世祖才同意将四川行省怀德府的一府九州拔归湖广行省管辖，并在辰州路的会溪设立宣抚司进行管理。

辰州路会溪一带行政建制的这种局部调整，引发了酉水、澄水流域地方社会的骚动。至元三十一年(1294年)，紧邻会溪的施溶州发生土知州田万顷发动的叛乱，辰州明溪首领鲁万丑率众响应，九、十月间，湖广行省刘国杰率领的大军遭到鲁万丑三千人的轮番阻击，最后以千户崔忠、百户马孙儿战死的代价攻人鲁万丑的巢穴桑木溪，并在施溶州歼灭鲁万丑的残部，将鲁万丑俘获并斩首。与此同时，溪州刺史彭胜祖率部生擒田万坝(田万顷)以及羊峰的什用亚、王香等叛首。

元初的几次叛乱给元朝制造了较大的麻烦，元朝兴师动众才得以平叛在平息叛乱的基础上，元朝采取了一系列招抚政策，先后在五溪设立了永顺安抚司、保靖土州、南渭土州、安定土州、柿溪土州及白崖洞、会溪施溶驴迟洞、腊惹洞、麦着黄洞、五寨及上桑直、下桑直等长官司。

元朝末年，农民起义风气云涌。其中，以徐寿辉为首的红巾军主要活动在长江中上游的两湖地区，五溪正在这个区域为了牵制和削弱起义军，元朝对这个地区的少数首领采取了笼络政策，一方面，普遍超常提升了原有土司的官品规格，另一方面，大量新封土司。

这种变动主要有：改永顺安抚司为宣抚司；南渭州升安抚司；泊崖洞升安抚司; 安定州（慈利西境）改安定军民安抚司（元末明初之际升为宣抚司）；保靖州改为安抚司。而据《保靖司宗谱》，元至正二十三年(1363年)，彭世雄曾调兵一万助朱元璋平陈友谅，可见元末时期保靖土司已拥有很强的实力。

上桑直、下桑直升为桑植宣慰司。元末湘西地区升职级别最高的是桑植土司。元初的上桑直、下桑直二长官司一度改为安抚司，元末顺帝时又升为宣慰司。当时的桑植土司势力很大，远远超出了元初的上下桑直长官司的范围，比如其有五营中军印，说明桑植土司有相当规模的土兵编制，土兵人数不在少数。需要说明的是，元初所称的上桑直、下桑直，在元末时已合称为桑植了。

十、“一线道”—苗疆地位的凸显

明初湖广西部苗疆土司的归附

元末明初，从朱元璋灭陈友谅开始，湖广西部各土著势力相继归附明帆明朝对前来归附的湖广土司均授予原官职，或者升职，以示恩宠所以，“以原官授之’，是明初针对西南土著势力的基本政策。

明初湖广西部土著的归附，以今湖南澧水及其支流溇水上游，即今湘西慈利县、张家界市及湖北鹤峰县接壤地区土著势力的归附较早。随着各土著势力相继归附，明朝本着“以原官授之”的总原则安抚各处土酋，形成明初在这一地区初步的政治统治格局。元至正二十六年(1366年)，保靖土司归附，“以彭世雄为保靖州军民安抚司…以其初来归附故也 。洪武元年(1368年)升为保靖宣慰司，得到升职:“诏升安抚司为保靖宣慰司，以(彭)万里为之，隶湖广指挥司”。

永顺土司归附后是先降职后升职。洪武二年( 1369年)十二月，永顺土司归附，史载“辰州永顺宣抚彭添保遣其从兄敬保来朝，贡马及方物，诏以永顺宣抚司为永顺军民安抚司，以天保为同知。”

永顺土司的归附过程是一波三折。

洪武二年(1369)当时的永顺土司彭天宝按照其父彭万潜的临终遗言，派遣其兄彭敬宝与通事田大方“诣闲，进献方物”。二人所进献的“方物”，除沿袭惯例规定的土特产之外，更重要的物品当是永顺地区的“图籍”。

那么，为什么彭天宝不亲自去南京归附呢?