首先是招纳。宋初以来，富州同宋王朝维持了较好的关系。天禧初年，富州刺史向通汉和 “蛮酋”向光泽都曾经请纳疆土。当章惇经略南江时，富州首领向永悟于熙宁六年六月归顺朝廷。宋朝乃废羁縻富州，在其地置镇江寨(今芷江侗族自治县东)。又以“加等推思”招降峡州舒光银等人，废羁縻峡州，以峡州新城置安江寨(今黔阳县治)。神宗批付枢密院云:“惇等昨乞补置职名，太为微薄，虽朝廷已加等推恩，尚虑未惬所望，可令更加相度，如合再为推恩，仰速具奏”。并降空头宣命五十道付章惇，给归附朝廷的向永梧、舒光银等人“优与补置”官职。这种“加等推恩”的政策，吸引许多羁縻州首领向朝廷靠拢，大大减少了开边南江“蛮”地的阻力。
然后是征讨。 熙宁初，“懿、洽州蛮”田元猛曾数次侵夺向、舒二姓之地。但处理田元猛的问题中章惇渐渐偏离宋神宗“以夷制夷”之策，措置不当。他先遣乔执中知全州（今属广西),以便从全州率军北进，又派遣辰州流人李资、张站以及僧愿成进入南江，谕以朝廷之意。但李资等偏宕无谋，竞猥亵妇女，而被首领田元猛所杀。
章惇并未了解实际情况，以为“群蛮终不可以说下也。即三路进兵，诛荡平之”。田元猛率其众抗拒宋朝。章惇之部将李浩，按照王安石的意图，引军入叙州，降舒光贵，然后入懿州，田元猛与“佶伶”抗拒官军，李浩分兵击之，打败“洁伶”，缚田元猛。
但如此一来，牺牲过多。据有关史籍记载，军民因战死伤者不下20万人，朝野为此大为震动。
当时知益阳县事张领居目睹其事，便移书朝廷权贵，认为“南江杀戮过甚，无辜者十之八九，以至浮尸塞江，下流之人，不敢食鱼者数月”。
这直接影响到后来章惇开梅山的思路，开梅山主要是和平进行的。
熙宁七年(1074年)四月，废羁縻懿州，置沅州，以卢阳(今芷江侗族自治县治)为沅州治所。原来由羁縻富州改置之镇江寨，由羁縻峡州改置之安江寨，并隶于沅州。沅州知州由朝廷委派，李浩、谢麟等人相继任知州。
章惇回朝以后，又陆续在上述区域设置一些县、镇、寨等。章惇开发南北江和梅山三年，招降少数民族首领数十人，设四十余州、四府。又建设自广西融江至湖南诚州的道路，增置浔江等军事堡垒。
为了巩固开边的成果，章惇采取一系列措施，治理沅州和其他新附之“蛮”地。
首先是置博易场与“蛮”人交易。博易场是宋时官办的专门与少数民族交易的市场，官方组织盐、粮食等货物，换取少数民族地区的特产，源自王安石的均输法。章惇在这三个地区广泛设置博易场。熙宁七年七月，神宗诏荆湖北路转运司在沅州、锦州、黔江口三处置博易场与“蛮”人交易。知沅州谢麟言:“置务博易，则均平物价，招抚蛮僚，新附之人，日渐驯熟，永息边患”。把公平贸易作为沟通民族之间的联系，以求达到“永息边患”的重要途径。
再就是沅州经过战乱，死亡大量人口，田地荒芜较多，政府实行屯田，鼓励外地民迁入蛮地经营田土。他请求朝廷颁令诸处，如有人户前往沅州经营田土，不得以维护保甲为名而加以限制。神宗从其请。这就为外地各民族迁人沅州提供了条件。
力不从心—虎头蛇尾的北江经略
宋朝对北江诸羁縻州的经略则是另一种情形。
《宋史蛮夷传》云：北江蛮最大者曰彭氏，世有溪州，州有三，曰上、中、下溪;又有龙赐、天赐、忠顺、保靖、感化、永顺州六。…总二十州”。唐代溪州，领大乡、三亭二县，州治大乡(今永顺县东南)。唐末五代时，彭姓酋帅据有其地。后晋天福四年(939年)“溪州之战”后，溪州实际上已分为上、下二溪州。《九国志彭师暠传》云:在“溪州蛮”帅彭氏之治下，“其蛮有六种”，“胜兵万余人”。“诸蛮”之中当以土家族先民为多。
宋时，这一地区出现了二十个小羁縻州，其地约在今酉水流域及澄水上游一带。与南江诸羁縻州由舒、田、向、杨等大姓酋帅分别统领的情况不同，北江几个较大的羁縻州均由彭姓酋帅统领，以下溪州首领兼都誓主，十九州皆隶之，谓之“誓下州”。诸州首领之承袭，由“都誓主率群酋合议，子孙若弟侄亲党之当立者，具州名移辰州为保证，申铃辖司以闻，乃赐救告印符”。下溪州首领名义上是北江诸羁縻州的盟主或政治代表。
熙宁七年(1074年)四月，王安石罢相，由变法派惠卿继任。八年(1075年)初，王安石复相后，由于变法派为分裂，使他陷于意气消沉之境。有意思的是此年天空出现彗星，神宗因众言“天变”而逼迫王安石于九年(1076年)十月再次辞去相位，意味着变法集团分裂，变法也随之日渐停滞。在领导集团不断更迭的过程中，开边湖南“蛮”地虽在继续，但已失去了原有的活力和积极意义。
熙宁三年(1070)九月，宋军筑咯溪寨。六年十二月，宋廷诏谕北江下溪州刺史彭师晏内附。八年十一月，筑下溪州城寨。北江保靖、永顺诸州首领同下溪州彭师晏本来有隙。熙宁八年（1075年），荆湖北路转运使孙构、知辰州陶弼“以谋间其党保靖、永顺等六州酋豪，使自相仇。师晏举族为诸酋所攻杀，仅以身免”，陶弼乃下书谕以祸福，下溪州刺史彭师晏迫于威慑，主动报请以誓下州各地归依版籍，比照汉民缴纳赋税。朝廷下诏褒奖，钦命修筑下溪州城，赐新城名会溪。九年二月，“诏荆湖北路转运司，北江下溪州己纳土，其每户合纳丁身粟米自熙宁十年始。昔日“蛮人”成为编户齐民。
制止诸酋之间的相互残杀，使“生灵得比内地”，为王安石经略两江之初衷。孙构等不惜挑起诸酋之间的仇杀，虽然能逼降彭师晏于一时，得下溪州一州之地，却难以达到开边北江诸羁縻州的目的。同年十二月，宋朝在下溪州置会溪城，隶于辰州。会溪城以西的保靖、永顺、龙赐、渭、吉等州仍为彭姓酋帅所据。随着北宋王朝的衰弱，连经制辰州之地亦被彭姓酋帅所夺。南宋曹彦约云:“辰州旧有四县，今亡其一，徭地旧在会溪之外，今已在北江之内，蛮僚日张，省地日削”。说明.开边北江没有取得积极结果。
彭师晏纳土贡赋喻示着溪州之战以来确立的溪州自主自治的平衡已被打破，但这种时局并没有维持长久，元祐年间，宋王朝及时纠正了熙宁年间的拓地政策，又恢复了彭氏家族都誓主地位，北江复为羁縻地区。宋朝南渡后，因伐辽抗金事急，已经无暇无力经制北江蛮夷。溪州彭福石于1135年袭职后借机摆脱辰州束缚，迁州治于灵溪之福石郡,即今天的老司城。此时的溪州版图已非昔日所比，尽失南江之地，日益狭隘，但却有了更自由更自主的空间。
章惇虽于熙宁七年三月以后不久调离湖南，但在有限的一年半时间内，对五溪地区进行了大力开发。并取得了显著的成效。在宋代三百年的积弱不振中，章惇经略荆湖南路南北江的成功，可以算是很少的胜利之一。