南北江地区的自然条件是“峒寨有高山峻岭，有平坦窄狭，地皆晓薄，岩多土少，刀耕火种，弃东就西，无拘旧产。旱无荫溉，涝即崩冲，田地虽有，悉系靠天，故与有司不同。”北宋前期，荆湖一带的灾荒主要是旱灾，旱灾会导致田地减产甚至绝收。

在首领逃亡，朝奉禁止，关市不通，又无官方机构救济的情况下，“蛮人”的生计真是雪上加霜；除了抢劫汉人州县，他们几乎无路可走了!

彭仕羲之乱使宋朝廷意识到，酉水流域最大的“蛮人”集团溪州彭氏虽然能够充当着边地守护者，负责维护“蛮”汉交界地带的秩序，平定其他族群的叛乱，宋廷也愿意给予一定的的赏赐，但彭氏也会利用其在地方的影响力起而叛乱，南北江的“蛮乱”始终是王朝在西南的一个隐患。

从这个意义上说，平定彭仕羲之乱，成为宋廷在荆湖南路建立正式行政区的前奏。(此节依据黄义军《论北宋前期中央政府对湘西边地的控制_以彭仕羲之乱为中心的考察》进行梳理。）

熙宁开边—经制南北江诸蛮

宋代的所谓经制，即纳入朝廷的行政管理体系。

神宗时期熙宁年间，宋廷对南方边地的政策发生重大变化，一改前期抚绥固边的做法，转而通过武力威慑等手段，将大量羁摩州纳入王朝地方行政体系。

北宋王朝建立以后，恩荫之滥和科举名额的扩大使官僚机构日益臃肿，而实行“养兵”政策，又使兵员与日俱增，致使官俸和兵饷随之激增，导致国库空虚，农民负担沉重。北宋中叶，土地兼并剧烈，广大农民愈加贫困，而宋王朝实行“守内虚外”政策，导致了对辽和西夏战争的失败，每年要向辽和西夏输送大量财物，以换取边镇的暂时安宁，更使民穷国困，矛盾尖锐，农民起义连绵不鲜。

北宋朝廷中一些较有远见的人士，为了巩固宋王朝的统治，要求有所改革。如仁宗时期以范仲淹为首的“庆历新政”的改革。嘉祐四年(1059年)春，王安石奏《上仁宗皇帝言事书》，指出由于尖锐的阶级矛盾和民族矛盾，使宋朝陷入了内外交困、“积贫积弱”的境地，从而使他“顾内则不能无以社稷为忧，外则不能无俱于夷狄”，要求宋朝廷“改易更革”，务使国家法度“合于当世之变”。这一洋溢着改革精神、关心宋王朝命运的万言执虽未引起朝廷的重视和采纳，但对当时社会的影响是很大的。

1067年，二十岁的神宗即位，他想通过改革朝政，以扭转宋王朝的“积贫积弱”局面。但遭到朝廷中因循守旧的官僚如宰相富弼和文彦博等人的反对。朝廷中的另一股力显则是以王安石为首的革新派。他们富国强兵的改革主张，得到宋神宗的支持。熙宁二年(1069年)神宗任命王安石为参知政事，次年又晋升为中书门下平章事，居宰相要职，主持变法。同时神宗下令在朝廷设立领导变法的最高机构一一制置三司条例司，掌管制定、颁布和推行新法。王安石以“天变不足畏，人言不足恤，祖宗之法不足守”的大无畏精神，冲破顽固守旧派的重重阻力，决然实行变法，并大胆地从中下层官吏中提拔一些有志有识之士为条例司的官员，作为推行新政的中坚力量。

王安石（1021年－1086年），字介甫，号半山，汉族，临川人，北宋著名思想家、政治家、文学家、改革家。

也是这时，章惇进入了王安石的视野。章惇(1035-1105 ),是北宋一个富有争议的人物，字子厚，建州蒲城人。仁宗嘉佑四年(1059)进士，初为商洛令。熙宁二年(1069 ),被王安石相中。

这时，年三十五岁、“博学善文”的章惇已相当有名气了，人们称赞他是“承天一柱，判断山河”的好人才。章惇初与王安石不相识，在友人张郇和李承之的推荐下，始与安石晤面，便为安石所赏识。

章惇画像(网络图片）

章惇入朝后，深得王安石的信任和重用，成为王安石推行变法的得力助手。起初他任编修三司条例官，兼任集贤校理、中书检正，参与制定新法，掌监修国史和编篆实录等。后来又报知制诰（掌起草诰令）、直学士院(掌起草任免将相等机密诏令，并备咨询要政)、判军器监(掌监督缮治兵器什物)、三司使(掌全国钱谷出纳、均衡财政收支)。章惇一身兼数要职，这表明他具有非凡的攻干，.因而得到神宗和王安石的重用，积极参与变法，是王安石的主要助手，并始终坚定支持变法，哲宗时官至宰相。

此时，章惇除了在中央任职外，还曾因地方政事所需而临时调任湖南、北察访使，处理荆湖地区的少数民族事务。

神宗在支持王安石推行新法的同时，亦“思用兵以威四夷”，开辟疆土。恰恰这时提点刑狱赵鼎和辰州布衣张翘与流人李资诣阙献书，就南北江存在的问题提出了建议。赵鼎和张翘等的建议就恰好给了他一个由头。就这样，解决南北江（也就是五溪）蹊跷地被提到了议事日程。

赵鼎、张翘上书进献之策精髓是：

一是当时南北江溪蛮内部矛盾重重，相互仇杀，人民亦图归化于朝廷。这是顺利解决南北江问题的最好时机。

二是南江的蛮酋势力分散，北江彭師晏的势力比较强大，那就先招南江富、峡二州纳土，再利用北江溪州彭師晏孱懦，乘机招纳，建城寨，定税赋。

当时宋朝廷对南北江的羁縻州，实行“地不输赋、人不服役”的政策，允许土官有自己的军队，官员配置基本上与经制州相同，各溪峒中还设相应的官员，分管各项事务。各州之间协议条款，互不侵犯，达致脆弱平衡，但是，富州的向氏与沅水上游的向氏、舒氏城邦首先在“留下买路钱”问题上发生了大量的矛盾，致使南江通往常德的河道和陆地南北交通不通，南江各州赖以生计的木材、山货运不出去，盐、生活物质运不进来，社会逐渐凋敝，民生疾苦，社会经济退化，造成木材、山货价格高涨，匪盗猖獗，下游北江的浦市一度取代了洪江的木材和盐的中转地位。

神宗随即以张翘等所言批转知辰州刘策“询度”，以勘核实情。熟谙“蛮”情的刘策确认赵鼎、张翘所奏属实： “如翘言，领兵压境，密行招谕，直下溪州，修筑一城，置五堡寨，仍遣其子图上方略。”王安石也认为:“刘策所规画，甚善。”同时王安石建议:“须朝廷精择数人，与同此事”。

但不久之后，刘策死去。刘策之死为章惇提供了机会。熙宁五年(1072)闰七月，时任检正中书户部房公事的章惇，被王安石以察访荆湖北路的名义，经略南北江以及梅山蛮事。同时命知潭州潘夙、湖南转运副使蔡烨、判官乔执中同经制章惇招纳之。当时王安石还“以东作坊使石鉴充荆湖北路钤辖兼知辰州”，以助之。

从开边湖南“蛮”地之始，王安石便采取了较为审慎的态度。任命章惇时，名义上是察访荆湖北路农田、水利、常事等事，其真正使命是“密图”“蛮”事。“先以察访常平等事为名，侯见端绪，乃委监司计度”。

而作为主帅，章惇也是按照王安石既定的战略行事的。他通过考察认为:“本路蛮事欲乞一面措置，或招到南、北江首领，搞设钱粮令转运司应副，官员有不职者，许选择对移，溪峒有汉界亡命之人，亦许招谕放罪，责其自效，有功者量事酬奖。”对于这种以招抚为主的对策，安石自然是首肯的。

章惇领兵赴辰州后，总体上依张翘所言，先图南江后纳北江。