87上书制度（2）
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先有实践，后有制度，然后才被习惯称为阙下上书、诣阙上书。这个渠道在战争年代、在未央宫建成之前就已经存在、并能保持畅通。
西汉历代皇帝对这个渠道都比较重视。以专制集权著称于史的汉武帝刘彻，就曾用两个多月时间看完了东方朔上书的数千斤竹简，东方朔就是通过这个渠道成为皇帝身边官员。有平民因上书而获封侯爵。也有官员因上书而获罪，自杀或被杀。（或问，有人借机骗吃骗喝骗车坐到长安旅游怎么办？全部西汉历史上，未见类似记载。）
因为长期有效，“是以天下布衣各厉志竭精以赴阙廷自衒鬻者不可胜数”（《汉书·梅福传》）。
当然，也是因为长期有效才出现于阙下杀上书人的事情。
更是因为长期有效，诣阙上书事实上发展成为西汉民众的集体政治权力。西汉历史上曾经有过数次大规模的士民集体诣阙上书活动，最少有两次规模达到“数万人”，包括有人冒充卫太子的一次。当时的长安人口，可能只有20余万。这些大规模活动最后都和平、依法解决，士民没有提出不合理要求，朝廷也没有违心让步或用暴力解决问题，背后或就有上书制度长期稳定、有效、已经取信于民的原因。
汉元帝以后，阙下上书几至泛滥，甚至出现“章交公车，人满北军”（《汉书·楚元王传》）的现象。上书被接受后，上书人就食宿在公车、等着皇帝发落。这是上书人太多了，临时安置到北军军营，北军军营也人满为患了。
这件事是萧何主办。他兴建未央宫时，明确北阙为士民上书之地，形成了社会底层直通皇帝的上书制度。如同刘邦改革乡村治理制度与其乡村工作经历有关一样，萧何改革上丨访丨制度或也与其县衙工作经历有关。自然，模仿秦皇朝兴建壮丽宫室的是萧何，改革上丨访丨制度的也是萧何。
88郡国制度
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汉初朝廷事少，令后人难以置信。
曹参（?—前190年），长期担任齐相，萧何死后接任汉相。一般情况下的工作状态是：政策，“举事无所变更，壹遵何之约束”；用人，“择郡国吏长大、讷于文辞、谨厚长者，即召除为丞相史。吏言文刻深、欲务声名，辄斥去之”；对待一般事务，“卿大夫以下吏及宾客见参不事事；来者皆欲有言。至者，参辄饮以醇酒，度之欲有言，复饮酒，醉而后去，终莫得开说，以为常”；和皇帝之间，则五天见一次面还往往“无所请事”。概括而言，根本没有日理万机那么回事，不仅不禁止上班时间饮酒，一人之下、万人之上的堂堂丞相还带头在上班时间饮酒。
之前萧何的工作状态应该也差不多。但萧何谨慎，可能有事没事都规规矩矩坐班，且也不至于在上班时间饮酒。曹参长期独立带兵、又不在刘邦怀疑范围，不做那个样子，没事就喝酒，影响自然很大。
这时的皇帝已经是汉惠帝刘盈。感觉“相国不治事”，便给曹参之子、中大夫曹窋说了一段话，“高帝新弃群臣，帝富于春秋，君为相国，日饮，无所请事，何以忧天下？”考虑到老臣的面子，还嘱咐曹窋回家“无言吾告女也”、以自己的口气问问即可。
沐浴日（中国传统的星期天），曹窋回到家中，以自己的语气给老爹说了。曹参先是“怒而笞之二百”，然后才说：“趣入侍，天下事非乃所当言也！”
随后上朝时，刘盈便责问曹参：“与窋胡治乎？乃者我使谏君也。”你怎么打曹窋啊？那是我让他问你！西汉皇帝五日一朝，相当于每“周”和诸丞相、相关大臣集体办公一次，是当皇帝的主要工作。
曹参立即免冠谢罪，然后胸有成竹反问皇帝：“陛下自察圣武孰与高皇帝？”刘盈只能回答：“朕乃安敢望先帝！”
曹参又问：“陛下观参孰与萧何贤？”刘盈也不客气地回答：“君似不及也。”
曹参随即说：“陛下言之是也。且高皇帝与萧何定天下，法令既明具，陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”刘盈说：“善。君休矣！”好，别说了，您继续喝吧！（在曹参看来，西汉的基本制度是刘邦和萧何共同制定的，而不是刘邦一人。笔者对西汉制度建设的分析，和曹参的看法相近。）
曹参为相，可能就是这样当下来的，所以留下了“萧规曹随”的成语。老百姓也编了段子称颂：“萧何为法，顜若画一；曹参代之，守而勿失。载其清净，民以宁一。”司马迁和班固可能都很向往这种状态，段子就留在了历史上。（在西汉老百姓看来，西汉的法令主要是萧何制定的。他们对功臣集团在西汉制度建设中的作用，显然比笔者评价要高。）
曹参的事少，是头脑很清醒的选择。当时，诸侯国各自为政，他在齐国无为而治并非受西汉朝廷指导，和萧何在汉无为而治一样，都是独立选择。西汉的无为而治更多的可能是不约而同、逐渐形成，并非在统一行政指令下发生的改变。
丞相事少如此，皇帝更可以想见，后世习惯了的日理万机作为常用形容词在西汉君相这里用不上。这件事情的起因，就是刘盈不仅平时无所事事，每隔五日上朝时丞相也“无所请事”，自己闲的不好意思了、想找点事干干，反倒让叔叔辈的丞相教训了一通，只好继续闲着。
同样是皇帝，秦始皇嬴政就很辛苦，“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”，每天要看重达一百二十斤的简牍、看不完不能下班。
其中不同，在政治技术层面主要就是行政体制。秦是众所周知的中央集权的郡县制，西汉是中央和地方分权的、有相当封建色彩的郡国制。