吐蕃一国之兵加起来才不足中国十几个郡的数量，而敌人进攻起来，中国却害怕他们人多而不敢正面抵抗；他们停下来，中国却畏惧他们强盛而不敢主动采取行动，这又是为什么呢？其根本原因就在于中国军队指挥不统一，而吐蕃军队指挥统一啊。指挥统一，则人心划一，号令一致，进退齐整，快慢自如，不会失去战机，士气自然高涨，他们也因之而以少变多、以弱变强。开元、天宝年间，朝廷控制着西北的吐蕃和回纥，只设置了朔方、河西、陇右三个节度使，中兴以来，无暇对外作战，抵御这两个方向的也只有朔方、泾原、陇右和河东四个节度使而已。自从将朔方镇分割以来，将朔方镇分割为三个节度使，其余的镇军数目多达四十几个，这些将领均直接秉承陛下的指挥，各军均由朝廷派出宫中贵人监军，相互之间地位平等，互不统属。每当边境告急后，才令他们商议用兵，既然没有法定职权，相互之间也只是客客气气。军事行动，全靠气和势：气势聚拢，士气就高涨；气势涣散，士气就低落；兵力集中，就强大；兵力分散，就衰弱。如今的边防可谓是兵力衰弱，士气也低落，这就是我所说的将帅太多、力量分散的表现。

治军的关键就在于根据各自的劳绩作为确定待遇优劣的标准，令有才能的人有所期盼，没能力的人放弃侥幸，待遇虽然有高有低，也无人心怀不满。如今，在遥远的边地，那些长期驻守的将士们都是百战之后侥幸存活下来的，终年辛勤劳苦，然而朝廷发给他们的衣食，只够养活他们自己，而他们还得养活他们的妻子，因此，经常面带冻饿之色，而那些关东来的防秋兵，不敢迎敌，又害怕吃苦，朝廷送给他们的衣物却比常驻军多出数倍。还有那些原本是边防军的，将帅钻营拍马，谎称愿意隶属于禁卫军，只是更改一下番号，还驻扎在原地，而领到的军饷就是原来的三倍。承担的任务并未改变，而得到的给养却有天壤之别，如果人们还有记性，谁能不心怀愤怒！这就是我说的因不公而生怨的情形。

凡是挑选将帅，一定要先考察其品行和才能：合格的就派遣；不合格的就斥退；可疑的不用；任用的不怀疑，所以，大将在军中，皇帝的命令也可以不听从。近期以来，边防军的调防、边将的任免全由陛下一人决定，陛下挑选武将，首选那些容易控制的，再分割其直接掌握的兵力，削弱其兵权，令其心生胆怯，即便陛下发出完全违背军情的错误命令，他们也是战战兢兢，俯首帖耳，听从命令。敌寇行动快如闪电，谍报送到朝廷，要等十天半月，前方将士才能接到陛下的命令；负责守边的将领因军队人少而不敢迎敌，各镇驻军将领因没有接到陛下的诏书而不肯出兵，他们所做的就是等敌人大肆劫掠一番、满载而归之后，才向陛下告捷。如果失利了，就把损失减去百分之九十九，只上报百分之一，如果战胜了，就把战绩扩大成百上千倍；将帅们暗自庆幸，指挥权在于朝廷，不会担心自己会受到追究，而陛下也自以为大权在握，不再深究其中的原委。这就是臣所谓的战机因陛下遥控而丧失的情形。

综上所述，臣认为：应该取消各道防秋体制，令各道只需向朝廷供应衣服粮食即可，朝廷则招募志愿军以及少数民族子弟，把这些衣服粮食给他们；另外，朝廷要大力鼓励屯田，政府予以收购，敌人入侵时，这些驻屯军就会人自为战，平时则在家种地，这与忽来忽往的防秋制度岂可同日而语！再者，还需要挑选文武能臣担任朔方、陇右、河东三个地区的元帅，分别统领边境各道的节度使，对于那些无关紧要的军镇，该合并的合并，该取消的取消。最后，取消各种巧立名目的开支，增加朝廷收入；确定各军的粮饷等级，增进士兵们团结；公开选用标准，令他们为国尽力；明确赏罚制度，考核他们的绩效，如此一来，敌人就会害怕，边境也就安定了。”德宗虽然没有全部采纳，但对陆贽的建议还是非常看重的。

德宗性格猜忌，不信任臣下，不论大官小官，全由自己亲自挑选任用，宰相们推举的人选，德宗很少采纳的；文武百官一旦因小错受到德宗的责备，往往终生不再任用；德宗还喜欢那些能言善辩的人，常被一些口才好的人所迷惑，无视那些性情敦厚诚实的人。由于德宗把持着选人用人之权，而有机会接触德宗的人非常少，被挑剔的德宗赏识的人更是少之又少，这就导致了贞元中后期官员升迁很慢，很多有才能的人被压制埋没。对此，陆贽上书劝谏，他在奏表上写道：“晋升是为了奖励功劳，贬谪是要惩罚罪过，二者交互使用，循环不息。提拔之后犯了错，就予以惩处；惩处之后改了错，可以再予以提拔，这样一来，既彰显了法律，又不浪费人才。如此，即便犯了一点小错也一定予以惩处，也不会因之而出现人才匮乏，更能够令贬谪之人努力工作，希望能够再度受到重用，也能让受到提拔的人兢兢业业，洁身自好，认真替朝廷办事，君王不再生疑，下属也不再埋怨……聪明的君王不会因为一个人的言辞而任用此人，也不会根据自己的喜好而挑选人才，如果仅仅根据个人好恶选人用人，只听其言而不察其行，晋升、贬斥就是一种爱憎的心理反应，亲近、疏远全看是否迎合自己，这是一种丢掉墨绳全凭个人心理来断定区直、不用天枰用手掂量轻重的做法，就算很精确，也不能不出现错误。”又说：“中等以上才能的人各有长处，假设能够因人授官，他们就能各自发挥自己的才能，集合众人之力取得成功，这与挑选一个全才得到的结果又有什么不同？这全在于君王明察秋毫，又宽宏大量，能够领导有方啊！因一个人一句话让您满意，而不深入考察此人的真实才能，因一件事顶撞了陛下而不探究此人到底是忠是奸，那些令陛下满意的人，陛下往往破格提拔，而不考虑他是否胜任；那些冒犯了陛下的人往往惩罚过重，而不宽恕他有确实办不到的客观情况，如此，官员们在任职期间在陛下眼里往往没有成绩，君臣之间的关系也从不稳定。”但德宗看后，是置若罔闻。