桓武天皇认识到当兵是公民们的沉重负担，基于加强枪竿子方面建设的考虑，也为了减轻为国家打工的人的负担，他决定把边境以外地区的兵制改为募兵制（健儿制），把义务兵改为志愿兵。志愿去砍人的人，战斗力自然要比被强迫去当兵的人强些；而且国家招募的士兵一般是在干部子弟选取，镇压P民是为了自己家里能吃香喝辣的，下起手来也格外的狠——普通老百姓当完兵回家还是当老百姓，乡里乡亲的，砍人还是放不开手脚的。
健儿制能够在一定程度上提高兵源的质量，也改变军团私人化的问题，由此带来的兵源不足的问题却是无法解决。所以，真正打起大仗来，还是得征发农民来搞后勤、运输等工作，甚至直接参加军事行动。
在官员的管理方面，桓武天皇搞了个国郡司考绩条例十六条。这玩艺其实并算不上什么新鲜的东西，圣德太子时代就提出要考核官僚，天智天武时代更是把它落到实处了，桓武天皇所做的是把它更加详细化与规范化而已。
前官员换岗了，老同志把印章一递，写份说明文件，就逍遥自在去了，有没有贪污违法行为也没人管，留下黑锅给新人背。新人基于潜规则，也不好吱声，好些的，尽力争取把窟窿填上；差点的，继续把窟窿撑大，照样留给后人。
桓武天皇针对此情况，设置了勘解由使，由菅野真道拟了一份共41条的《延历交替式》，规范新老官员的交接管理程序。勘解由使设置之后，对老新交换的过渡与及对官员业绩的考查具有较大的推进作用，对刷新吏治，扬优贬劣的用处不小。
桓武天皇所做的最大一件好事莫过于承认良贱通婚的合法性，并且规定良贱通婚所有的子女为良民。没有这个规定，任何废除奴隶制度的想法都是空谈。虽说奴隶们不至于马上翻身做主人，从奴隶到将军还得走很长的路，但至少他为奴隶们的前途挖出一个洞口，透出了些许丝丝的光亮。
此外，桓武天皇还在一定程度上减轻了农民的徭役与债务，将公出举稻（就是国家贷给农民的稻子）的利率从50%降为30%。老爷子不算太贪，算是让利给老百姓了。
桓武天皇在位二十多年，用尽心血，开拓疆土，加强皇权，整顿吏治，试图拯救已经不堪维系的班田制，确实取得不少成效。但是，时代的变革不是一个人说了算的，那怕他是天皇。是故，他的改革并不能从制度上改变皇权的旁落与庄园经济的兴起。时势如此，任你多大的才能也只是作些修修补补的工作而已，如李鸿章般的做个糊裱匠。
桓武天皇即位二十多年，仅在临死前两年（延史二十三年，公元八零四年）向大唐派出一次遣唐使，这些遣唐朝就包括我们提到过的最澄和尚、空海和尚、橘逸势等人。他们回来的时候，桓武天皇已经死，用不着他们，他们当然不会急着想为桓武天皇打工，最后为嵯峨天皇重用，作为新兴的佛教教派，跟原来的奈良教派相制衡，成了政治的棋子。
五退休干部的执着
嵯峨天皇上台后，继续了他父亲的事业。在政治上，他新设立了藏人和检非违使两种律令之外的官职，亦称为“令外官”。前者主要负责天皇的秘书工作——当然，天皇的秘书要比今天咱们领导、老板们的小秘的工作相对要简单得多了；而后者主要负责京都的军事、治安与司法工作。
他还实施了《宏仁格式》以修正律令——格式实质上是与“律令”相并行的法律定义，是律令的补充与说明。格是律令的补充和变通条例，类似俺们最“糕”法院的司法解释；式则是衙门办事和处理政务的规定和程序，类似俺们今天办证大厅里的工作流程图和工作规章制度等。嵯峨天皇的《弘仁格》有十卷，《弘仁式》则有四十卷。
由于嵯峨年间旱灾不断，饥荒连连，明知是饮鸩解渴，嵯峨天皇还是修改了垦田永世私财法，放宽对各色人等可占有私有土地的数量，推进土地的开垦，设置公营田、勅旨田。后来皇室实在养不起那么多人的，嵯峨天皇干脆就把一些远亲的皇族给下放基层改造：对不起了各位七大姑八大姨，政府现在实在困难，没办法养你们，你们就自谋出路，自找饭吃吧——于是，源氏就这么出现了。
嵯峨天皇……俺们再也不能嵯峨天皇嵯峨天皇的了。再提，有位退休老干部会吃醋了。
平城天皇：哎，老抄，你这么识相就不错了，说明你还是有改造好的可能。朕想吧，朕等了那么大半年时间，一直等你抄完了咱们的前50代的老爷子们，好不容易到咱登场的时候，你这么一跳，就跳到朕的弟弟那里去了。朕在台上的时间虽然短一些，但怎么算都是个天皇吧，哪能不把天皇当回事儿呢？你这么做，可不算太上道啊哈？
抄书者：大哥，俺也不是有意忽略了您。可您得想想，您那一辈子，要不就是搞些恋母情结，要不就是发疯让位，让完位之后又反悔，跟弟弟搞分廷抗争，还大打了一仗。您看你这些个光荣事迹要是提出来，岂不大大地影响天皇队伍一向伟光正的形象吗？依我说嘛，您那些糗事儿，还是不要提的为好。实在要提的话，就说“平城天皇，原安殿亲王，生于七七四年，卒于八二四年，享年四十岁，你看这样如何？”
平城天皇：切，这么抄跟没写有什么区别？要把朕写得高大些，形象鲜活些有那么困难吗？那我说，你写，少借题发挥说俺是昏君什么的。
以下根据平城天皇自述整理而成。
朕嘛，原名叫做小殿亲王，后来又改名安殿亲王。老爸大伙儿都知道，就是桓武天皇，老妈的名气虽然小些，不过大伙儿也应该知道她的姓，肯定也是姓藤原的，叫藤原乙牟漏。朕这位置是老爸从早良蜀黍那里弄过来的，好象手段是毒辣了点，但那是朕老爸，就是先皇的事儿了，怪不得咱。加上他都已经悔过过了，咱们得饶人处且饶人吧。而且，说句实在话，藤原种继被谋杀这事多多少少跟早良蜀黍还是有点干系的，大伙儿就不要缠纠这事了可好？
公元八零五年时，先皇崩，朕随后接了位——朕跳跃幅度是大了些，但你们也不要嘘啊。什么？读者非要看朕跟藤原药子不得不说的故事？这事可是朕的伤疤啊，读者非要看朕自然会满足他们的要求，只是诸位看官不要拿着现代人的眼光来评论朕的道德问题，要知道你们大唐大周啥的也是糊里糊涂的混账啊。