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和《周官》性质相类,昔人视为同类之书,合编在一起,后人遂误以为补罢了。《周官》说实未尝谓司空掌工事,后世摹仿《周官》而设六部,却以工部拟司空,这是后人之误,不可以说古事的。冢宰总统百官,兼管宫内的事务,其初该是群仆的领袖。

所以大夫之家亦有宰。至于天子诸侯,则实际本来差不多的。天子和诸侯、大国和小国制度上的差异,不过被著书的人说得如此整齐,和实际亦未必尽合。

宗伯掌典礼,和政治关系最少,然在古代迷信较深之世,祭祀等典礼,是看得颇为隆重的。

司寇掌刑法,其初当是军事裁判。说详第十章。

三公坐而论道,三孤为之副,均无职事。案《礼记·曾子问》说:“古者男子,内有傅,外有慈母。”《内则》说:国君世子生,“择于诸母与可者,必求其宽裕慈惠,温良恭俭,慎而寡言者,使为子师,其次为慈母,其次为保母。

”太师、太傅、太保,正和师、慈、保三母相当。古夫亦训傅,两字盖本系一语,不可以称妇人,故变文言慈。然则古文的三公,其初乃系天子私人的侍从,本与政事无关系,所以无职事可言。

《周官》说坐而论道之文,乃采诸《考工记》,然《考工记》此语,“坐而论道,谓之王公。”是指人君言,不是指大臣言的,说《周官》者实误采。总而言之:今文古说,都系春秋战国时的学说,未必和古代的事实密合。

然后世厘定制度的人,多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实,却是后世制度的渊源。

列国时代的地方区画,其大的,不过是后世的乡镇。

亦有两种说法:《尚书大传说》:“古八家而为邻,三邻而为朋,三朋而为里,七十二家,参看上章。五里而为邑,十邑而为都,十都而为师,州十有二师焉。”这是今文说。

《周官》则乡以五家为比,比有长。五比为闾,闾有胥。四闾为族,族有师。

五族为党,党有正。五党为州,州有长。五州为乡,乡有大夫。

遂以五家为邻,邻有长。五邻为里,里有宰。四里为酂,酂有长。

五酂为鄙,鄙有师。五鄙为县。县有正。

五县为遂,遂有大夫。这是古文说。这两种说法,前者和井田之制相合,后者和军队编制相合,在古代该都是有的。

后来井田之制破坏,所以什伍之制犹存,今文家所说的组织,就不可见了。

汉初的官制,是沿袭秦朝的。秦制则沿自列国时代。

中央最高的官为丞相。秦有左右,汉通常只设一丞相。丞相之副为御史大夫。

中央之官,都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘书,于事亦无所不预,所以在事实上成为丞相的副手。汉时丞相出缺,往往以御史大夫升补。

武官通称为尉。中央最高的武官,谓之太尉。这是秦及汉初的制度。

今文经说行后,改太尉为司马,丞相为司徒,御史大夫为司空,谓之三公,并称相职。又以太常,本名奉常,掌宗庙礼仪。光禄勋,本名郎中令,掌宫,殿,掖门户。

卫尉,掌宫门卫屯兵。太仆,掌舆马。廷尉,掌刑辟,尝改为大理。

大鸿胪,本名典客,掌归义蛮夷。宗正,掌亲属。大司农,本名治粟内史,掌谷货。

少府,掌山海池泽之税。为九卿。这不过取应经说而已,并无他种意义。

三公分部九卿,太常、光禄勋、卫尉属司马。太仆、廷尉、大鸿胪属司徒。宗正、大司农、少府属司空。

亦无理论根据。有大事仍合议。后汉司马仍称太尉。

司徒、司空,均去大字,余皆如故。

外官:秦时以郡统县。又于各郡都设监御史。

汉不遣监御史,丞相遣使分察州。案州字并非当时的区域名称,后人无以名之,乃名之为州。所以截至成帝改置州牧以前,州字只是口中的称呼,并非法律上的名词。

武帝时,置部刺史13人,奉诏书6条,分察诸郡。(一)条察疆宗巨家。(二)条察太守侵渔聚敛。

(三)条失刑。(四)条选举不平。(五)条子弟不法,都是专属太守的。

(六)条察太守阿附豪强。成帝时,以何武之言,改为州牧。哀帝时复为刺史。

后又改为州牧。后汉仍为刺史,而止十二州,一州属司隶校尉。武帝置,以治巫蛊的,后遂命其分察一部分郡国。

案《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人,”这或者傅会周初的三监,说未必确,然天子遣使监视诸侯,实即大国之君,遣使监视其所封或所属的小国。则事所可有。大夫之爵,固较方伯为低。

秦代御史之长,爵不过大夫。汉刺史秩仅600石,太守则2000石。以卑临尊,必非特创之制,必然有所受之。

以事实论,监察官宜用年少新进的人,任事的官,则宜用有阅历有资望之士,其措置亦很适宜的。何武说:“古之为治者,以尊临卑,不以卑临尊,”不但不合事宜,亦且不明经义。旧制恢复,由于朱博,其议论具载《汉书》,较之何武,通达多了。

太守,秦朝本单称守,汉景帝改名。秦又于各郡置尉,景帝亦改为都尉。京师之地,秦时为内史所治。

汉武帝改称京兆尹,又分其地置左冯翊,右扶风,谓之三辅。诸王之国,设官本和汉朝略同。亦有内史以治民。

七国乱后,景帝乃令诸侯王不得自治民,改其丞相之名为相,使之治民,和郡守一样。县的长官,其秩是以户数多少分高下的。民满万户以上称令,不满万户称长。

这由于古代的政治,是属人主义,而非属地主义之故。侯国的等级,与县相同。皇太后、公主所食的县称为邑。县中兼有蛮夷的谓之道。这亦是封建制度和属人主义的色采。

秦汉时的县,就是古代的国,读第三章可见。县令就是古代的国君,只能总握政治的枢机,发踪指示,监督其下。要他直接办事,是做不到的。

所以真正的民政,非靠地方自治不可。后世地方自治之制,日以废坠,所以百事俱废。秦汉时则还不然。

据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》:其时的制度系以十家为什,五家为伍,一里百家,有里魁检察善恶,以告监官。十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩啬夫、游徼。

三老管教化,体制最尊。啬夫职听讼,收赋税,其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的。

见《后汉书·爰延传》。和后世绝不相同。

以上所述,是秦及汉初的制度。

行之未几,就起变迁了。汉代的丞相,体制颇尊,权限亦广。所谓尚书,乃系替天子管文书的,犹之管衣服的谓之尚衣,管食物的谓之尚食,不过是现在的管卷之流。

其初本用士人,汉武帝游宴后庭,才改用宦官,谓之中书谒者令。武帝死后,此官本可废去,然自武帝以来,大将军成为武官中的高职。昭宣之世,霍光以大将军掌握政权。

其时的丞相,都是无用或年老的人,政事悉从中出。沿袭未改。成帝时,才罢中书宦官,然尚书仍为政本,分曹渐广。

后汉光武,要行督责之术。因为宰相都是位高望重的人,不便督责他,于是崇以虚名,而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。

魏武帝握权,废三公,恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权,然只昙花一现。魏文帝篡汉后,丞相之官,遂废而不设。

自魏晋至南北朝,大抵人臣将篡位时则一设之,已篡则又取消。此时的尚书,为政务所萃,然其亲近又不敌中书。中书是魏武帝为魏王时所设的秘书监,文帝篡位后改名的,常和天子面议机密。

所以晋初荀勖从中书监迁尚书令,人家贺他,他就发怒道:“夺我凤皇池,诸君何贺焉”了。侍中是加官,在宫禁之中,伺候皇帝的。汉初多以名儒为之。

从来贵戚子弟,多滥居其职。宋文帝自荆州入立,信任王府旧僚,都使之为侍中,与之谋诛徐羡之等,于是侍中亦参机要。至唐代,遂以中书、门下、尚书三省为相职。

中书主取旨。门下主封驳。尚书承而行之。

尚书诸曹,魏晋后增置愈广,皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。隋时,始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。

六曹皆置侍郎,诸司则但置郎。是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官,魏晋后亦时有设置,都不与政事,然仍开府分曹,设置僚属。

隋唐始仿《周官》,以太师、太傅、太保为三公,少师、少傅、少保为三孤,都不设官属。

则真成一个虚名,于财政亦无所耗费了。九卿一类的官,以性质论,实在和六部重复的。然历代都相沿,未曾并废。御史大夫改为司空后,御史的机关仍在。其官且有增置。唐时分为三院:曰台院,侍御史属之。曰殿院,殿中侍御史属之。曰监院,监察御史属之。御史为天子耳目,历代专制君主,都要防臣下的壅蔽,所以其权日重。

前汉的改刺史为州牧,为时甚暂。至后汉末年,情形就大不同了。

后汉的改刺史为州牧,事在灵帝中平五年,因四方叛乱频仍,刘焉说由刺史望轻而起。普通的议论,都说自此以后,外权就重了。其实亦不尽然。

在当时,并未将刺史尽行改作州牧。大抵资深者为牧,资浅者仍为刺史,亦有由刺史而升为牧的。然无论其为刺史,为州牧,实际上都变成了郡的上级官,而非复监察之职。

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