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保守主义福利体制诞生于德国,其后逐渐扩展到几乎大半个欧洲大陆。在这些国家,合作主义政制使得政府几乎完全取代市场而成为福利的主要提供者;传统的家庭关系依然在社会保障体系中占有一席之地;但是因为强调市场化和商品化的自由主义原则在二战后几乎从未占过上风,所以目前而言私人保险和职业补充处于不起眼的位置,不过从福利国家改革的方向后二者倒不失为一条值得探索的道路。

因为国家要维护社会阶层和地位的差异,保护既有的阶层分化现状,所以再分配政策对社会分层和个人的阶层归属影响不大。交换性的经济活动立足于自由市场为主,工资报酬有差异,所以存在正常的财富分配分化,但总体看收入分配的均等化程度中偏上,基尼系数很安全。这些国家的政府虽然不太干预一次分配,然而却对劳动市场保持着密切的关注与监管,很注意保护劳工权益,同时欧洲工会的强大也是举世闻名的。

保守主义福利国家往往在就业率上不及北欧国家和自由主义占上风的美国,女性劳动参与率同样不如北欧。但因为福利保障已经足够健全,所以纵然存在贫富不均、等级差异和失业,在福利调节下大家的生活水平波动较小,故而社会长期保持很强的团结度与安定性,社会中坚的中产阶级对国家尤其忠诚。但是当政府试图削减人们的福利保障或者社会福利水平下降时,则往往引发大规模的抗议和示威活动,比如前些年的法国公共系统大罢工,2011年的英国骚乱和希腊的痛苦。

【社会保障急先锋--德国】

①优良实践

德国是现代福利保障制度的重要倡始国,严谨、保守、守法、合作的德意志风格在德国社会福利保障制度上一显无遗,可以说德国现行制度的学理和法理是最清晰的。

德国是社会保障制度的发源地,是最早建立现代社会保障制度的国家。受德国新历史学派进步思想与社会主张的影响,德皇威廉一世1881年公告“皇帝告谕”:“工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障,他们有权得到救济。”帝国政府将“最大限度地保障需要帮助的人”,“这是国家的最高使命”。铁血宰相俾斯麦主持下的帝国政府从1883年起陆续推出了《疾病保险法》、《工业伤害保险法》、《老年与残疾保障法》、《孤儿寡妇保险法》等社会保险法典,因此俾斯麦得到了个绰号“福利宰相”,只是一般人不熟悉,也远没有“铁血宰相”绰号更拉风。1883年问世的德国系列保险法是世界史上最早的成体系的社会安全法规,内容覆盖了主要的社会保险领域。

现代德国的社会福利保障体系按照德国的学说划分为社会保险与社会照顾两大类别,其世人皆知的纲领与口号为:“为了全体国民的富裕,不能让富人变穷,而是让穷人变富!”德国人将社会福利保障理解为社会公平和社会安全的重要基础,认为社会必须为因生病、残疾、老年等原因而丧失劳动能力或遭到意外而不能参与市场竞争者及其家人提供所必需的基本生活保障,从而使得这些人拥有重新参与竞争并幸福生活的机会。

二战后的德国能够从一片瓦砾的废墟上迅速恢复并崛起,与其国民高素质、合作主义传统及福利保障制度密不可分,德国人走的是奋斗、团结与创新的道路,与日本和美国都不一样,它这种经济发展模式在任何时期获得的国际评价都很高,不像日本和美国有时会遭遇批评。德国人自己也普遍对本国的明智措施全力支持和维护:社会福利制度不仅缓和了社会矛盾和冲突,其本身还具有重要的经济效用,是经济长期稳定和可持续发展的必要条件之一。

德国借助于社会市场经济体制和福利保障制度的良好结合实现了个人的自由、幸福以及社会公正。

②强大的理性之光

全球公认,德国社会福利保障制度产生的基础为德意志文化传统和工人运动。德国19世纪末的无产阶级以及20世纪的工人和劳动者阶层争取权利的积极行动是比较容易观察到的,也是推动福利保障事业的主要外在因素,但是德国文化精英的力量更强大,是他们将这个国家的社会发展路线纳入了堪称精美的轨道,贡献尤胜于前者。

德国人将自己国家二战以后的经济体系称之为“社会市场经济体制”,并且严肃到将其作为基本国策写入宪法中。社会市场经济体制来自“经济奇迹之父”艾茵哈特的设想,他也是“为了全体国民的富裕,不能让富人变穷,而是让穷人变富!”这句话的原创者。

所谓“社会市场经济”是指将市场竞争自由原则和社会利益均衡原则相结合,协调个人进取心与社会进步,以贯彻国民福利制为基础的市场经济体制。因为推动社会进步和执行福利制是政府的任务,所以支持政府对经济生活的宏观调控机制。概括来说,德国的社会市场经济有三点核心:市场经济,国民福利制和政府宏观调控机制。二战后在德国执政的基督教民主联盟和基督教社会联盟最早将社会市场经济作为其执政纲领,后来的社会民主党也抛弃陈旧的计划经济主张而皈依社会市场经济。

但是要特别说明一下,德国人理解的政府宏观调控机制是指偶尔动用的国家积极干预,是相对于自由放任体制而言的,但和当代中国的所谓宏观调控机制有本质的区别。德国人认为,自由放任体制并不能保证国民经济的顺利发展,为协调经济发展,平衡社会收入分配,缓和阶层矛盾才支持政府对经济运行偶尔采取积极行动。这是宏观调控机制的目的之一。其目的之二则是防止不正当竞争和垄断,使企业始终处于竞争的状态之中,从而让国民经济发展获得竞争带来的活力与动力。这两个原则都必须同时遵守,绝对不能自相矛盾。反观中国的所谓宏观调控层次就低级了,要么是该管的不管、不该过问的很热心,要么是政府直接造成或加剧不正当竞争和国企垄断;再有德国人的调控风格是“平时国家不问不管,紧时国家多方出面”,而当今中国政府的手太长了,也管不住自己驿动的心,总想插手显摆一下。

现代公法学中,社会国原则、给付行政、生存照顾,这些与福利保障密切相关的基本概念都是德国学者的智慧凝结。德国法学界通过深刻的研究和谨慎的国家立法保证了公民福利保障权的伸张与落实。

德国宪法有四大支柱,“联邦基本法”(德国的宪法)确定“社会国、民主、法治和联邦”为“国家目标条款”,并通过第79条第3款的“禁止修改与废弃”将国家目标条款与公民基本权利规范彻底锁定,这意味着任何时候修宪都不能触及上述目标和规范,从而保证“社会国、民主、法治和联邦”成为面向未来、持续作用的、国家得以存续与发展的建构性要素。

民主、法治与联邦都好理解,我们来看看德国人特别强调的“社会国原则”究竟奥秘何在?

国家目标条款具有宪法约束力,不仅约束了公权力,而且要求所有国家行为必须遵循此方向而不得抵触,从中直接引申出国家的义务:国家活动必须持续地尊重与满足这些宪法确定的目标与任务。

针对社会国原则而言,则首先要求立法环节落实和开展社会国的具体要求,包括社会形成、社会安全、社会正义与社会平衡的基本目标,而禁止交由行政机关的政策或行政决定来实现。立法者不仅要在社会法领域贯彻落实社会国的目标,还必须延伸到所有的法律领域,这项义务保证了立法者可以依据宪法规定的社会国目标对包括程序法、教育法、税法乃至私法进行相关的必要立法操作。

社会国原则同样对行政和司法形成约束与支持。行政之职能在于落实立法,社会国原则作为宪法的一般性原则必须体现在所有的行政活动中。社会国原则并不是行政干预公民权利的直接授权,在宪法同样申明的“法治原则”下,一切行政活动对社会国原则的落实必须通过法律执行而进行,法律不明确的地方,要依据社会国原则进行相关行政裁量,依法落实和行政裁量的前提都是保障尊重公民的基本权。司法实践领域同样必须以社会国原则为准绳进行相关法律适用和法律解释,而司法界的相关实践与解释活动则推动了社会国原则的逐渐明晰,拓展其范畴、确定其界限。

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福利密码第119章

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